因此，这一争夺的背后，其实质既非应否由人民享有主权，也非不同民族之间的冲突，而是民族国家与人民主权的现代国家之间在何为祖国层面上的断裂。

（3）现有法律对这些国家机关人员的职务违法违纪的责任追究机制已经作出了明确的规定，如果改由监察委员会追究其责任，则必然涉及对相应立法进行大规模的修改。（七）滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益。

宪法上设计了诸多限制公权力的原则和制度。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。将国家权力分解为立法权、行政权、司法权及军事权等其他权力，相互独立，各自依据宪法的授权行使相应的权力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，从不同的角度共同处理社会公共事务，以完成国家治理和社会治理的目标。下级人民检察院应当在要求期限内将调查、追究情况报告上级人民检察院。履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。

第49条规定，代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的。法官及检察官的赔偿责任。如果当事人对行政处分不服，则会牵涉到司法审查的主体。

[7]陈运财：《侦查法体系的基础理论》，《月旦法学杂志》2014年第6期，第8页。警察权的控制表面是一个法律制度问题，本质上却是一个政治技术与治理设施的问题。与信访这种组织程序处理机制不同，涉警网络舆情的形成更加具有偶然性，因而，谨言慎行原则成为基层公安机关执法的一种普遍选择。在正式的制度安排上，以信访为代表的司法之外的申诉体制悄然占据了纠纷解决的半壁江山。

[24]因此，权力不仅是需要被规训的，同样也需要在具体执法场域中发挥决断力。[27]再比如，缪文升认为：公安执法完全独立于民意既无益于纠纷的解决和社会矛盾的化解，而且对于民主社会的秩序也会产生负面作用。

有学者直接指出，情报信息主导警务的核心要素在于敏锐的信息感知与分析体系、网格化的高效信息作战体系、全范围的信息服务体系、信息转化与加工体系。虽然公安部一再强调，派出所不再主要承担刑事案件的侦破任务，但在其后的《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号)》中，派出所仍然被定义为综合的战斗实体，而2007年的《公安派出所正规化建设规范》又再次赋予了派出所对一般刑事案件的侦查权。[27]锐忱:《实现执法效果与社会效果的统一》，《人民公安报》2012年8月28日，第2版。3.管理体制之维度 警察法治网络的塑造必须要考虑到警察权运行过程中的管理因素。

总之，纠纷解决终局性的缺失导致警察的执法决断力在诸多信访个案中被不断削弱。感谢西南政法大学郑海教授、艾明教授对本文的宝贵意见，当然文责自负。于是，在新一轮的公安机关机构调整中，便出现了技术侦查机构、网络监察/安全部门等全新机构。[34]参见王险峰：《涉警信访案件两月内全解决》，《北方法制报》2005年5月27日，第1版。

另一方面，当事人也会巧妙地利用信访机制，实施牟利性上访与施压性上访，从而形成对执法争议的法外解决方案。[35]根据林辉煌的实证研究，不正常的提前上访、施压策略的上访与过高的重访比例成为涉警牟利性上访中的三种主要形态。

随着国家治理能力的提升，多中心、多主体的治理理念必然会重新定义警察法治的推进路径，呈现由‘自上而下单边推动向‘上下一体、横向协同、内部整合、良性互动的转变，由‘一元单向性的‘层级管理型模式向‘结构多元性、合作共治式的治理型模式转变。三是为了担保强制处分的实施能够符合立法之宗旨，也为了在个案中进行规范与事实之间的扫视，强制处分法定原则也配有相应的司法制衡机制，也即令状原则，或称之为法官保留原则。

法律和政策均具有规范行为的功能，但其机理却有本质差别。于是，加强队伍建设、强化组织领导成为地方警政建设的指导思想，有些地方公安机关甚至提出了5年建设法治公安的目标。[30]宗边文：《把大接访做成人民满意工程》，《人民公安报》2006年6月15日，第1版。比如，江苏省公安厅从解决感情问题和认识问题入手，变被动接访为主动出击，对重点信访人员实重点接待……‘大接访工作开展以来，江苏省公安厅以人民满意为最高标准，采取一系列措施，力争把‘大接访做成人民满意工作。（一）控制主体之失衡：管理者对监控者的排斥 现代行政法的一个重要转向就是将行政管理从行政法体系中剥离出去，这是因为行政管理的终极目的并不是要确保组织遵守既定规则，而是要通过有效调配组织资源，以实现组织的既定任务。在这里，警察个体与警察组织均需受到国家立法的约束，两者在宪法层面属于同等规制对象，警察组织不得隐匿在警察个体背后。

因此，在实践中，对于陕西夫妻看黄碟案、乘警检查涉黄手机案这类案件，虽然进行了事后追责，但我们必须认识到，其中的裁量基准与控制问题仍然是无序的。[15]比如，商丘市公安局自建了一点清打防控信息系统，该系统连接了公安部、省、市三级公安业务系统，能够在任何地方在30秒内查出相关的人口信息、同户信息、在逃信息、违法犯罪信息、旅馆住宿信息、驾驶人信息、工作对象信息、本地移交打击处理信息等相关信息。

这意味着，信访程序是一种由权力主导的内部组织程序，而非是一种居中裁判的准司法的纠纷解决方式。纠纷的解决一旦丧失了公开性、有效性和权威性，就难以使信访者息讼罢访，其总是可以一再地找到继续信访甚至闹访的理据，从而为其反制警察决断提供了客观条件。

虽然警察组织在事实上拥有对警察个体的指挥权，但其指令内容及其执行仍然要通过警察个体职务行为完成，而在涉及到基本权利干预时，仍然要受到司法审查的监控。[44] 因此可以说，警察的职务行为正是寓于警察组织中的个体行为。

所谓情报信息主导警务模式，是指通过整合和协调警察组织内外情报体制、系统与功能，促进情报信息的广泛采集、综合分析和应用，实现情报功能的最大化，并影响各个层次的警务决策，提高警务工作的整体效能，从而达到有效预防和打击犯罪目的的警务运作模式。[4]比如,改革开放后的第十七次全国公安会议强调了辨别是非路线，第十九次全国公安会议强调了服务经济建设，第二十次全国公安会议强调了维护社会稳定。[4]同英国相比，我国的警察权自诞生之初就欠缺专业化和法治化的动因。以管理者的视野观之，法律只是实现警事治理的一种工具，而并非是透过法律的治理，既然同为工具，那么法律和政策就有了互换性。

2.司法体制之维度 司法体制所体现的是具体警察权运行中的事前控制与事后控制，也是基本权利干预正当化要件的司法要素。另一方面，基层民警却普遍抱怨执法环境不佳，人性化变成软弱化，正常执法遭到无端猜忌与阻挠，[1]而强调基层警察的苦、累、险，作为一种传统的公关方法，似乎也验证了基层警察的弱势。

一般认为，警察权能包括法律执行、秩序维护与提供服务。所谓强制措施，是指通过有形力或者违反公民个人意思自由之手段而实施的对公民基本权利的干预行为。

就程序而言，警察的个体执法行为除了要受到法律法规的约束以外，更被警察组织的内部程序规定所影响。[46]David Easton, The Political System, Krop press,1953,p.129. [47]这里的警政法律既包括警政专门法律，也包括散见于各种法律之中的有关警政权力、义务的其他规定，同时,按照法理的一般见解，将法规、规章也视为法律的正式渊源。

关于警察权强弱的激辩，其实皆出自于权力与权力之间、权利与权利之间以及权力与权利之间的交互作用。参见：《安徽蚌埠最牛钉子户案二审辩护人称被告不构成犯罪》，http:/news.hefei.cc/2014/0418/023836689.shtml，2016年9月10日访问。现实中的信访，程序极易启动，结论极难得出，所得结论又不具足够的权威性。从早期的孙志刚案、西安夫妻看黄碟案，再到近期的乘警没收涉黄手机案、网警受贿删帖案，这些案件无不反映了警察强制处分的随意化。

而政策在本质上是对公共价值的权威分配。[24]邓联繁、田飞龙：《新行政法与依宪行政》，《行政法学研究》2011年第1期，第93页。

警察组织虽然拥有对警察个体的指挥权，但在权能配置、行政规则制定上又要受到组织法定原则和上位法的约束，因而，警察组织不仅要受到警察组织法的规范，同时其制定的行政规则也要为法律解释体制所接纳。作者简介：法学博士，西南政法大学法学院讲师 文章来源：《法制与社会发展》2017年第3期。

管理者的局限性决定了依法行政所需的形式理性不可能完全由管理者来供给，然而，这些年来，管理者的立场却越来越鲜明，而监控者的角色已大有被边缘化的趋势。警察的强制措施由于涉及公民宪法上的权利，因而需要遵循强制处分法定原则，为防止宪法所保障的重要自由权益因国家发动侦查遭受不当或过度的干预，是否使用强制处分，其要件及程序如何设定，应由代表民意的立法机关审议决定。

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